论我国第三部门的成长与社会资本的建构
作者：梁莹 黄健荣
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内容提要 上世纪90年代以来，社会资本”问题日益为学术界所关注，它 主要是指建立在信任和互助合作基础之上的社会关系网络。这是社会发展所必需的资本之一。 我国第三部门的发展与社会资本存在着结构性的制约与依存关系。目前，我国第三部门的生 存和发展环境仍然存在很多障碍和困难，这对我国社会资本的建构形成了一定的制约。因此 ， 需要大力培育我国的第三部门，推进政府与公民、政治国家与公民社会的良好合作，从而促进我国社会资本存量的提升，并最终促成我国善治的实现。
% f5 W2 V1 T+ y, Y 关键词 社会资本 第三部门 建构 善治
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+ K% o! l# `5 R7 o; H4 O 自罗伯特·普特南1992年发表其名著《使民主运转起来》以来，对社会资本理论的探 讨不断深入拓展，形成了当代西方政治学研究的一个新兴领域。90年代中期以后，社会资本 理论也日益受到中国学者的关注。然而，以目前的状况看，我国学术界对社会资本理论的研 究 尚在起步阶段，还需要做很多努力。本文试图从第三部门的视角来研究如何建构我国的社会 资本，并集中探讨中国第三部门的发展应如何带动以“信任、规范和公民参与的网络”为 主要构成的社会资本的形成与转化问题。, T# A* q2 V- Q" \
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第三部门在社会资本形成中的作用* n8 U k. j9 z
以非政府组织或非营利组织为对象的第三部门研究兴起于80年代。第三部门(The Th ird Sector)一词国内有两种不同的译名，即“第三域”和“第三部门”。这两种译名之 间的含义没有太大的差别。[1]“第三域”指的是与公共领域（公域）和私人领域（私域）相对而言的一个领域，而第三部门则是指区别于与政府的公共权力部门和以营利为目的企业组织的 一种既非权力驱动又非利益驱动的部门。它们所指称的都是各种非政府、非营利性的民间组织。此外，第三部门又被称为“独立部门”（Independent Sector）、“非营利部门”（No n-Pr ofit Sector）、“志愿部门”（Voluntary Sector）、“利他的部门”（Altruistic Sector）等。美国研究民间组织的专家，霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授把西方的第三部 门称为非营利组织，并认为第三部门具有如下六个最关键的特征: 民间性、自治性、志愿性 、非营利性、公益性和合法性。第三部门或公民社会组织（Civil Society Organizations, 简称CSOs）是公民社会的重要主体，没有第三部门的存在与运行，公民社会就无从谈起。( h7 z* y* p' S3 O1 K
第三部门组织作为公民社会的重要构成部分，其存在和活动体现着一定量的社会资本 ，对促进社会经济发展具有多方面的积极作用。在普特南看来，在民主发展的背后，价值观 和品质起到了至关重要的作用，而民间自助组织和第三部门的作用的介入，十分有利于这种 价值观和品质的确立。第三部门可以发展民间交流和自主管理的方法和技能，培养社会成员 之间的平等互惠精神，促进社会互信和理解，反映和表达公民的意愿。同时，第三部门的活 动对政府的有效运作可以起积极的推动作用；在第三部门活跃的社会中，国家和市场都会 更有效地运作。第三部门组织致力于加强社会成员的个人自我管理的能力和互助能力，它们 在人权、教育、政府参与、信息流动等方面所开展的活动都可促进公民社会发展，使社会资本增值。
' V a. h) w7 a+ v. l 社会资本是国外社会学家从社会结构主义中引申出来的一个重要的解释范式。1980年 ，法国社会学家布迪厄（P. Bourdieu）在《社会科学研究》杂志上发表了题为“ 社会资本随笔”的短文，正式提出了“社会资本”这个概念，并把它界定为“实际或潜在资 源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”[2]一年以后，经济学家卢里（Glen Loury）在 批判新古典经济 理论时也提到了这个概念。他虽然没有对这个概念展开论述，但却从经济学的角度使用了这 个被布迪厄作过社会学解释的社会资本概念。到了1988年，社会学家科尔曼（James S. Colman）在《美国社会学杂志》发表题为“社会资本在人力资本创造中的作用”一文 ，把社会资本定义为“许多具有两个共同之处的主体：它们都由社会结构的某些方面组成，而且它们都有利于行为者的特定行为——不论它们是结构中的个人还是法人。”科尔曼从社 会结构的意义上论述了社会资本概念，并在此基础上形成了他的“经济社会学”理论。[3] 弗朗西斯·福山认为，社会资本是一种有助于两个或更多个体之间相互合作，可用事例说明 的非正式规范。[HT6]④[HT5”,5]斯蒂格利茨则将社会资本定义为“包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织语境下，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方法。”[5]
4 l$ _( e- X9 J/ I, \( A, T, ^ 然而，真正使社会资本概念引起广泛关注的是哈佛大学社会学教授罗伯特·普特南。正是他 在其著作《使民主政治运转起来》中对社会资本的论述使这一概念从此进入重要的学 术视界，因此它对于政治学的意义不言而喻。民主治理是一种公共利益，公共利益必须依靠 集体行动才能实现。但是，集体行动的逻辑却很难避免集体行动的困境，即“理性的个人行 动者”从自我利益的“理性”出发，损害公共利益，最后也损害自己的个人利益。于是，探 讨如何走出这样的困境，便成为学者们聚焦的一个热点问题。普特南的研究为走出集体行动 的困境找到了一条路径，这就是“大力发展社会资本”。在其 研究中，他将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推 动协调的行动来提高社会的效率。”[6]肯尼斯·纽顿认为，按照普特南的 定义，社会资本 至少可作三方面的理解。首先，社会资本主要是由公民的主要与信任、互惠和合作有关的一 系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、去信任、去理解、去同情的主 观世界观所具有的特征；其次，社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区、工作 以及公私生活联系起来的人格网络；第三，社会资本是社会结构和社会关系的有助于推动社 会行动和实现行动目标的特性。[7]
1 R: }! O) s" E9 d/ s/ n 普特南认为，第三部门的成长促进了社会资本的形成与转化，他的看法再次回应了托克 维尔19世纪在北美对民主制度的观察。普特南详细分析了公民参与在社会资本形成中的作用 ，并 且认为美国公民参与下降的重要原因在于以公民社团形式体现的社会资本比上一代人大大地 削弱了。美国人参加教会组织、学校事务团（家长－教师协会）、体育团体、职业社团、文 学社团、工会、职业社团互助会、退伍军人团体和扶轮社等各种社团活动的积极性都比以前 大为降低。[8]所以，他认为美国的社会资本下降了，甚至认为美国 的公民心消失了 。充裕的社会资本储备往往会产生联系紧密的公民社会，而公民社会反过来也普遍被看作现 代自由主义民主制度的必要条件。[9]具体而言，第三部门在社会资本的建构中具有如下一些作用：3 t( O' z2 E4 a5 O; m5 W" ]) `
第一，第三部门与“信任”。福山将信任界定为“在正式的、诚实和合作行为的共同体 内，基于共享规范的期望。”[10]普特南认为，信任是社会资本必不可少的 组成部分。在 意大利公共精神发达的地区，社会信任长期以来一直都是伦理道德的核心组成部分，它维持 经济发展的动力，确保政府的绩效。大多数社会资本形式，如信任，都是阿尔弗雷德· 赫希曼所说的“道德资源”。也就是说，这种资源的使用，能增加而不是减少自身的供给；如果不使用它，它就会消失殆尽。[11]两个人之间互相展示的信任越 多，他们的互相信任也 就越大。社群主义者丹尼尔·贝尔说，“美国的男人、女人和儿童属于许多不同的社群，如 家庭、邻里；这些社团表现为无数社会的、工作地点的、行业协会的，以及政治的等各种形 式。我们都属于各种相互依存的重叠社群。如果置身这些社群之外，人类就不能长久生存，个人自由也不能长久维护。不论哪个社群，假如它的成员不关注并将精力和资源贡献给共同 的事业，它亦不能长久生存下去。”[12]我国在由计划经济向市场经 济转轨的过程中，社 会上各种公益事业，例如医疗保健、生态环境保护、教育科学、文化、卫生、体育事 业等都迫切需要第三部门的参与。随着人们物质文化生活水平的提高，各种社会服务的需要 不断增长，有很多服务项目无人愿意承担，第三部门出于公益的目的而提供社会服务无疑是 雪中送炭。在上海，由浦东新区社会发展局、上海发展基金会倡导，上海基督教青年会承办 ，共同创建了“罗山市民会馆”，上海基督教青年会本着“非以役人，及役于人”的精神，推出了一系列为社区居民服务的新项目，成为第三部门推展社会服务的典范。第三部门参与 公益事业，可以分担政府的责任，促进社会公平与稳定，也促进了良好的政民关系的建立及 公民对政府的“信任”。
; D1 ]$ L' ?7 q8 K2 } 第二，第三部门与“规范”。在科尔曼看来，社会规范可以将行动的控制权从行动者手中转移到其他人手中，这主要是因为行动具有“外部性”，也就是具有影响他人的后 果 （积极的或消极的）。[13]“规范是被灌输出来的，是由模式、社会化（包括公民教育）和惩罚来维系的”。[14]这些增进社会信任的规范之所以能够发展，是因为它们降低了交易成本，促进了合作。互惠是规范中最重要的一种类型，普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本，遵循了这一规范的共同体，可以更有效地约束投机，解决集体行动问题。福山说，“正在兴起的商业世界需要一套道德体系，它需要以道德来支持对陈诉和承诺 的信赖。”[15]改革开放和市场经济建设带来的一些道德疑惑始终困 扰着我国这个转型社 会，如腐败问题、社会诚信问题、和公共责任性等问题越来越突出，而第三部门的兴起将给 我国社会带来清新的风气，促使公民包括各级政府官员自觉地遵守社会规范。第三部门 以其实际行动表现当前缺乏的志愿和社会公益精神、公德意识、责任感和同情心，正成为我国转轨时期一股健康向上的道德力量，为倡导和弘扬社会公共精神树立标杆。麦金太尔认为 ，规 则只有在和美德联系时才有意义，因为“规则作为自然法的消极戒律，仅仅起着对某种类型 的生活划定边界的作用，而这么做，只能部分地定义所追求的善的种类。”[16]当公民从 第三部门的公益活动中受到美德教育并内化为其自身的价值时，就会自觉地遵守各种社会规范，从而促进了“规范”社会资本存量的提升。% |, @, M* ]6 O
第三，第三部门与“公民参与网络”。普特南认为，以信任为核心的社会资本主要有两大来源，一是互利、互惠的规范，二是公民参与网络。与某些学者的强势社团会削弱政府， 强社会弱国家的主张完全相反，他认为，由公民参与的横向关系网络所体现出来的社会 资本会提高政府绩效，促进经济发展，因而他主张 “强社会，强经济；强社会，强国家。”他特别强调，“对于政治稳定、政府效率甚至是经济进步，社会资本或许甚至比物质和人 力资本更为重要。”[17]盖伊·彼得斯的参与式政府模式理论认为， 把原先由政府承担的 公共管理职能中的一大部分，转移给自治或半自治的第三部门来承担，这是公民参与公共管 理的最直接的形式。第三部门的兴起与发展使公民个人摆脱了原子化状态，有利于形成公民 影响行政权力的整体合力，扩大公民对政府活动中的制约力，增强公民的参与兴趣。因为，“ 社会组织的功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人的生活。”[18]第三部 门可以承担大量的社会管理职能，由于它更贴近公民，能够与一定范围内的成员进行直接沟 通与交流，磋商协调，尽可能在各方意愿一致的基础上开展自治管理与提供服务，它的运行效率和效能就有更可靠的基础。这种在管理上不是采用权力压服方式，而是通过说服教育， 通过内部成员的自觉服从和相应的纪律束缚来实现自治管理的目标，体现了社会成员之间的平等地位与合作关系。
, Q0 `7 o& E: k+ ^ 我们应当注意到，“对于民主制度的绩效来说，至关重要的是普通公民在公民社会中充满活 力的群众性基层活动……在那些制度绩效高的地区，存在着许多社团组织。”[19]第三部门正是透过基于互信和互惠的资金分配、服务传递、公民教育，促进了政府与公民的良好合作，加速了社会资本的形成和转化。5 Y. F' i" I* A$ ^, j- ]% L
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我国第三部门的现状及其对社会资本的制约/ O4 f& \5 A( P% g2 [( M8 ~1 [
社会资本对现代经济的有效运行起着重要的作用，同时也是自由主义民主制度保持稳定的必要条件，而第三部门则是凝聚社会资本的纽带和社会资本发展的表征。[20]近年来，世界范围 的公民社会运动蓬勃发展,特别是在西方发达国家,各种公民社会组织已经承担了大量重要的 社会职能,成为政府和市场以外整合社会资源的另一支不可或缺的重要力量。我国改革开放以来，随着经济体制和政治体制改革的渐进式推进，一个相对独立的公民社会逐渐成长起来，自90年代起更得到了长足的发展。改革开放前，虽然中国在名义上也存在着少数人民团体 和群众组织，但从严格的意义上说，所有这些组织和团体都是党政机关的附属部门，没有什么独立性可言。因此，第三部门的勃兴是改革开放的产物，80年代之后第三部门开始迅速增长，出现了新一轮的增长高峰，并出现了如下三个特点：
, _% O6 \4 u$ q- s1 J 第一，中国的社团组织数量急剧增加。据民政部门统计，到1997年，全国县级以上社会团体 即达18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。到2000年末全国实有 社团130768个，其中全国及跨省域活动的社团1528个，省级及省内跨地（市）域活动的社团 20756个，地级及县以上活动的社团53791个。[21]第二，民办非企业 单位迅速发展。根据 民政部的统计数据，到1998年，我国共有民办非企业组织70多万个；到2001年底这类组织已 达到82134个。[22]第三，中国的志愿者活动以及公民在政府和市场体 制外参与社会经济 的活动蓬勃兴起。1994年12月，中国青年志愿者协会成立，目前已有29个省成立了青年志愿 者协会。1994年1月18日，全国首家民间慈善团体湖南省慈善基金会于长沙成立。继各地纷纷成立慈善协会以后，中华慈善总会也在北京成立。这标志着中国大陆的社会自愿救助 活动已从个人的分散的方式进入到正式的组织化的方式。社会救助团体也不断出现，例如在 上海出现了一个较大规模的社会救济团体上海市帮困基金会，主要是依靠社会力量为一些困难职工救急济难。0 f8 w; d% x5 b: `8 `: `. @
我国社团组织数量急剧增加、民办非企业单位的迅速发展以及我国志愿活动的蓬勃兴起展示了我国第三部门快速崛起的图景，并且以上这三点表征是密切联系在一起的。这些新出现 的组织和团体大都在转型时期形成，在不同程度上都具有志愿性、公益性、民间性和非营利 性，是我国公民社会兴起的标志。当然，正如我国的第一部门、第二部门正处在市场经济改革、民主政治建设过程中一样，我国第三部门本身作为改革开放时代的产物也还处在发展过 程中，在资源动员、志愿者组织、提高公益效率及与政府合作等方面都还存在不少局限。有学者认为，这些发展中出现或突显的问题主要是政社不分、经费不足、能力不足、法制缺陷。[23]由于相对于经济体制改革急速推进，政治体制和社会改革 明显滞后，政府对社 会的相对控制依然很强，第三部门的生存和发展环境仍然存在很多障碍和困难，这无疑对社会资本的建构在相当大的程度上形成了制约：* W. g4 F9 s2 b" W5 r
首先，第三部门人均拥有量不足及其对“公民参与网络”社会资本的制约。
! Y4 y- \: n8 u( g& `1 ~$ _6 l; { 我国第三部门在数量上已初具规模，且在社会生活中已发挥一定作用，但我国第三部门的 生存模式基本属于政府主导的模式。在政府主导模式下，第三部门仍存在种种问题和不足， 尤其是人均拥有量不足导致第三部门在作为载体有效地促进公民参与方面存在一定的局限性 ，并且对“公民参与的网络”的社会资本形成了一定的制约。
X7 n0 w1 I# j' c4 H 如前文所述，我国第三部门已有了相当程度的发展，并在社会生活中起到了不可忽视的作用。与西方国家相比，我国第三部门组织的总量不算小，但是按人口比例计算的拥有量却仍然 很低。中国每万人拥有的第三部门组织的数量仅为145家，这个比例同埃及比较接近，不 仅 远低于发达国家，而且低于印度和巴西这两个发展中国家。[24]第三部门人均拥有量不足严重制约了民主行政和公民参与的过程。达尔指出，“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得重视的东西，至少在大型的民主制中是如此，……而且，这种社会组织的出现……也是为民主运转过程本身运作所必需的。”[25]因此，公民通过信任的团体组织来参与公共管理，既便于合作程序的开展，也便于与政府达成共识，有助于保护公民的合法权益。一个繁荣的第三部门是公民参与的基础 ，公民参与的核心内容就是公民对政府部门的有效监督，但是单个公民不可能对政府进行有 效监督。单个公民没有足够的积极性去监督政府或影响政府的决策，也没有足够的资金和时 间，每个人都希望他人去监督政府，因此存在普遍的搭便车行为。但是，由公民组成的第三 部门却有足够的资金和时间去监督政府，而且第三部门能够通过的内部运行有效地防止搭便车行为。第三部门人均拥有量不足使得中国政府实际上脱离了公民的有效监督。只有第三部 门的充分发展，才能促进“公民参与网络”社会资本的进一步发展。
7 m) k- F- \# \9 a, j" h 其次，公众对第三部门认同度不高、第三部门功能结构不合理及其对“信任”社会资本的制约。
! B7 J( X5 g8 [" H3 d" U {. V* ~ 阿罗(Kenneth Arrow)指出，“实际上，每一起商业交易都内在地含有信任成分，无疑，任何一种交易都要有一定的时间跨度。人们似乎有理由认为，经济落后很大一部分程 度是由缺乏互相信任造成的。”[26]这一论述从一个新的视角深刻地 揭示了信任在人类社 会发展中的重要作用。目前我国公民对第三部门仍缺乏充分的信任感，这已成为 “信任” 社会资本严重缺失的重要原因之一。对于官办的第三部门组织，我国公民往往将其作为第二 政府或政府附属部门对待；而对于实力弱小影响不大的民间草根组织，公民又往往对其持怀 疑态度，或是忽视它们存在或是对它们的评价趋向过于保守。此外，在一个集权程度依然较 高的社会，公民往往不容易深切体会到第三部门的存在和发展能对和将对对他们的生活产生 何种影响。因此，这就不难理解，在现阶段第三部门组织何以不易得到公民深层次的认同和信任。反过来说，也正是这种状况严重地制约了“信任”社会资本的生长增量。
. @$ i* c2 l% j; W, e7 t 另外，我国第三部门在功能结构方面仍存在着一些不合理的地方。按照第三部门在社会生活中实际发挥的作用，可以把第三部门分为六大类：政治参与类，业务管理类、公益服务类、 利益代表类、文体联谊类以及学术交流类。其中公益服务类社团的主要功能就是为社会提供 公益性服务，例如各种基金会、帮助弱势群体的组织和环保组织等，这类第三部门积极投身 于社会公益事业，改善了政府的形象，增强了公民的政治认同感，是“信任”社会资本建设 的主力军。在发达的西方国家，公益服务类所占的比例比较大。而在我国，公益服务类社团 在第三部门组织中比例仅占6%，同西方国家相比，这类社团的比例明显偏低，[27]因此，我国第三部门组织功能结构的不合理也制约了“信任”的社会资本的形 成。' O' @) J' B) j
最后，第三部门相关的法律、法规不健全及其对“规范”社会资本的制约。9 G; h% L2 a% D$ s0 \3 g! o
法律、法规与“规范”社会资本密切相关，正如安吉尔所说，法治在各个自由社会中始终 被当作维护社会秩序的工具。由于我国相关的法律法规尚不健全，这在很大程度上影响了第 三部门的发展，也制约了“规范”的社会资本的形成。我国目前关于非营利组织的法律主要 有国务院于1998年10月25日颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理 暂行条例》两个行政法规。应该说，这与 1989年的《社会团体登记管理条例》相比有了明 显的进步，但仍然存在着诸多重大的缺失与不足。这不仅反映在法律技术上与国外相比有很 大的差距，而且在法律政策上对一些重大问题的认识也并不妥当。西方学者在“非营利部门 与中国发展”国际学术会议上对我国相关法律的评价是：“这些新条例表明中国政府试图为 中国传统的非营利组织形式……提供一个他们可以在其中运作的法制环境……然而，这些新 条例授权政府对非营利组织进行控制的一些方式，并不完全符合上述世界银行的《非政府组 织法律的好经验》的手册中提出的一个真正有利于非营利组织发展的法制环境的标准。”[28]此外，由于我国政府与第三部门的关系还比较模糊，而且相关的法律、法规不健全，我国第三部门在实际运作中应该受到的有效监督往往又较软弱，如此造成的后果就是给各种违章操作提供了活动空间，由此增加了社会的交易成本。9 y: q* A2 }7 c" ^4 M( U; Z
我国第三部门的现状对社会资本的形成和发展形成了很大制约。我国第三部门发育不良不仅 使得社会资本的普遍建立无从谈起，而且还在不同层面和领域中阻滞了公民的利益表达、利益综合、政治参与和政治沟通的有效实现，进一步降低了社会的资源整合能力和整合程度。 因此，我国社会资本的存量的提升还必须通过大力促进第三部门的发展来实现。1 m% ]- W4 y0 V/ }' K
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由于我国第三部门还处于形成阶段，存在种种问题和不足，也由于中国历史源远流长，社会结构和社会关系错综复杂并历经更迭，因而目前我国的社会资本呈现出一种体现这样的历史 积淀和社会现状的具有过渡性质特征的状态。这一转型时期我国社会资本的总体状况是多元 并存、分布不均、发育不良。社会资本的这一发育现状对我国良好政民关系的建立、对我国善治的实现的影响应予充分关注。如前所述，第三部门是公共治理的中介和渠道，托克维尔早在一百多年前就写道：“在那些统治着人类社会的法律中，有一项法律似乎比其它法律更 加精确和清晰。如果人类准备保持文明化或准备变得文明化，那么联合的艺术必须同增进地 位平等以相同的比率增长和改进。”[29]通过培育第三部门，通过自发性社群组织的粘合作用激发和重振公民精神，提高公民的公益意识和参与意识，可以促进我国社会资本存量的提升以及善治的实现：
4 q7 e* d3 W1 p9 |4 \5 Y 首先，应健全促进和扶助第三部门发展的相关法律法规。缺乏完善的法律体系保护是我国 第三部门发展的一大障碍，也是许多第三部门主动依附政府机构以及导致以“规范”为成分 的社会资本缺失的重要原因。总的来说，我国政府对第三部门组织的限制还过于严厉，第三 部门组织不仅受到业务主管单位和登记管理机关的双重管理，而且还受到同业竞争和跨地域 的限制。此外，现行法规对各种第三部门组织的划分标准也不尽合理，特别是关于民办非企 业单位的规定还不够妥当，而对于第三部门的内部组织、财产关系等民事问题则鲜有言及。因此，学者们建议引进大陆法系国家的社团法人、财团法人制度以及公益信托制度等来完善 我国的相关法律。[30]同时，政府应该看到，第三部门组织对于实现 民主政治、实现基本人 权和促进社会发展的重要意义，适当放松对公民结社自由的限制，扩大社会团体的范围，积 极促进公民社会的健康发展，以便更有效地解决日益增长的公共管理问题，包括社会问题和 环境问题。毫无疑问，健全和完善第三部门组织相关的法律法规是维护其合法性、独立性和 组织权益的基本要求，但是由于第三部门组织自身的复杂性及我国现阶段政治体制改革所面 临的诸多困扰，这将是一项需要多方面努力推进的艰巨任务。; x' I6 W/ U1 K r2 g+ J; G u. Z
其次，第三部门应承担起更多的社会管理和服务职能。“信任”是社会资本必不可少的构成，福山不仅将信任看成是社会资本的组成部分或指标，而且还是其前提条件：“社会资本是 一种从社会或社会的一部分中的普遍信任产生的能力。”[31]第三部门承担起更多的社会 管理和服务职能将有助于增加“信任”这一社会资本的存量。奥斯本和盖布勒认为，在提供 公共服务方面，第三部门和政府部门各有其优势和劣势。第三部门的优势在于：更容易 接近服务对象、更灵活地对服务对象的需求作出反应和更适合处理高风险的社会问题。[32]在政府统一进行公共事 物管理和为公众提供 公共服务过程中，由于社会的多样性需求、财政负担日益加重，使政府自身的功能输出输入 受到严重影响，因而打破政府独揽公共服务供给的制度安排，引进竞争性的供给方式，争取第三部门和企业的支持，理应成为政府创新的重要内容。另外，一些政府应做而又限于物力 财力难于或不能做好的重大项目，如扶贫及贫困家庭的子女教育问题，如果争取第三部门组 织的支持，就可能获得较好的社会效益和经济效益。十多年来我国的非政府部门或组织在这 些方面所做的卓有成效努力就是明证。可见，通过第三部门的介入，政府原有的服务功能可 以较好地传递给社会，甚至传递到了弱势地区中的弱势群体中。这些第三部门承担起更多的 社会管理和服务职能，将会促进我国公益服务类社团的比例增大，改变我国社团功能结构不 合理的现状；同时也有助于改善政府的形象，协调政府与公民的关系，增大公民对民族国家 的认同，从而促进“信任”社会资本的形成和转化。6 D$ _5 ~& e8 Z( u
再次，第三部门应促进公民的基层参与，形成基层政府与公民合作治理的网络。随着国家 对社会控制的减弱，第三部门要有足够的能力来帮助社会实行自我治理。只有自愿性组织起来又能得到政府有效扶助的第三部门组织越来越多，越来越强大，我国的公民社会才能逐渐 走向成熟。因而，第三部门组织应当深入城市社区和农村基层，为公民提供互助的组织方式、提供参与基层社区生活的渠道并培养公民实现民主参与的生活方式。要做到这一点，第三 部门组织自身亦需要保持民主的作风，要善于综合、表达、回应和捍卫各种特殊群体的利益 ，支持社会的多元格局，满足社会对多元化的需求。罗伯特·里奇认为，“自愿的社区部门 是地方治理博弈的重要游戏者。而且，它的作用已经从几年前法定部门拨款的末端接受者演 变成现在的社区治理中的伙伴”。[33]公民通过第三部门组织参与社 区发展有利于形成一个个上下互动，可以在多层面沟通合作的管理过程，从而通过合作协商的伙伴关系和确立认同 共同目标等方式实施对公共事务的管理。这样做还有利于形成基层政府与公民合作治理的网 络，提升如普特南所言的“公民参与的网络”这种社会资本的存量。
5 N3 p/ g+ F9 _ 最后，第三部门应促进政府与公民的良好合作，最终促进我国善治的实现。发展社会资 本是推进善治的必然选择，“从社会资本的概念中，政治学也找到了一条走向善治的理由”。[34]善治的本质特征，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政 治国家与公民社会的 一种新颖关系，也是两者关系的最佳状态。善治理论主张，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府之外，社会还有一些其它机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。”[35]善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民 社会。正在兴起的中国第三部门应成为沟通政府与公民之津梁。善治的实质在于政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，它常常需要一个中介组织的协调，而第三部门正是担当此任的角色。第 三部门组织一方面能把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给公民，对政府做出的 合法合理决定，第三部门组织可以对公民进行疏导和劝说，协助政府促使公民履行政府的决 定；另一方面，第三部门组织能及时把公民对政府的要求、愿望和建议集中起来，转达给政 府，督促政府采纳与办理，并且对政府实施的违法与不当的行为，第三部门可以提出意见和 批评，必要时甚至可以代表或组织公民进行抵制，以促使政府终止或改变自己的不当行为， 从而保护公民的合法权益。对政府与公众进行沟通和互动的重要性，查尔斯·泰勒所作的分 析颇有深意：“一个民主政府在进行决策之前与各社团进行商讨，具有重要的意义。这不只 是为了选定最受欢迎的政策，也是为了缓和与那些受损者之间的摩擦，因为这些受损者至少会认为他们的意见曾被且将会再被政府听取。”[36]通过上述诸方面的努力，第三部门就可 以名副其实地成为协调政府与公民之间关系的信息交换器、缓冲器和平衡器，它无疑会有助 于补救市场失灵和政府失效、集权失灵和民主缺位的双重缺憾，有助于提高公共事务的管理 效率和公共服务的供给效能，促进以“信任、规范和网络”为主要构成的社会资本的形成和 转化，而社会资本的增量发展将必然加快推进我国善治的实现。 o% |6 ^1 I) D4 {
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[1]何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第3页。2 ?# Z* T! z. y: ?3 |) k$ F
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作者简介：梁莹，南京大学公共管理学院政治与行政管理学系博士生；黄健荣，哲学博 士，南京大学公共管理学院政治与行政管理学系教授、博士生导师。南京，210093
